行政复议决定书

江津府复〔2024〕27号

申请人：苏某

被申请人：重庆市江津区油溪镇人民政府，住所地：重庆市江津区油溪镇建新路125号。

法定代表人：李新，职务：镇长。

申请人不服重庆市江津区油溪镇人民政府做出的《关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复》，于2024年2月21日向本机关申请行政复议，本机关已于2024年2月21日依法予以受理并进行审理。行政复议审理期间，因存在《中华人民共和国行政复议法》第三十九条第一项第九项规定的情形，本机关于2024年2月26日中止行政复议。行政复议中止原因消除后，本机关于2024年3月26日恢复本案的审理。本案现已审理终结。

申请人请求：1.撤销被申请人作出的《关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复》，要求被申请人依法对我申请的农业设施用地进行备案；2.对《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发〔2021〕93号）进行合法性审查。

申请人称：我于2016年3月起陆续在油溪镇某某社区与13户农户和某某居民小组集体签订了土地经营权出租合同，共计承包土地50多亩用于发展种植业和养殖业。因生产管理需要从 2017年起先后在本人承租王某1、丁某的土地上修建农用设施管理用房并向某某社区和油溪镇政府提出了申请办理农用设施用地建设手续，办理中因相邻的土地承租业主何某无理无据向油溪政府反映我所修建的农用设施占用了她承租的土地。在镇、社区主持的多次调解座谈中何某不能提供有效证据证明我占用了她承租的土地,调解协商无果后油溪镇政府下达了终止调解告知书，告知双方当事人走司法途径解决此纠纷，并暂停给我办理用地手续，告知我待纠纷解决后再办理。以后的时间里何某本人坚持信访不信法，既不向人民法院讼诉，又多次到镇区和重庆相关部门上访。本人在忍无可忍的情况下，于2021年11月被迫向江津区人民法院提起诉讼，何某在法庭庭前了解案情时向主审法官明确表示，只上访不起诉，用上访的方式给政府施加压力，以达到满足其不法目的—让政府或当事人给她好处。经开庭审理后法院判决:我与某某居民小组农户王某1、丁某“所签土地流转合同合法有效”。说明本人所建农用设施占地没有占用何某承租的土地。

法院判决生效后,我又多次向油溪镇镇长及镇承办部门反映提出要求多次申请办理农用设施用地手续等，油溪镇镇长、承办部门又说我所建农用设施地块占用的是林地不能办理，后又经油溪镇政府组织的由区林业局和政府承办部门、某某社区、某某居民小组干部组成的联合调查小组前往我所修建的农用设施占地现场调查、指界后确认我所建农用设施地块占用的不是林地并且没有占用何某所租用的土地符合办理条件。但时至今日，我又无数次前往油溪镇政府请求政府给我办理农用设施用地手续，我将用地申请向社区、居民小组提交后，可镇长、承办部门还总是以看不懂判决书和认为我与何某还存在土地纠纷为由并故意授意某某社区不给我加注同意办理意见。用地申请交某某社区后，社区书记兼主任苏某说还差一个被占地农户是否同意我在他们的承包地上修建农用设施房的材料,我又按照要求补交了王某1、丁某同意我占地修建的说明后，苏某又去指使某某居民小组长聂小军说有群众反映我还存在与何某有土地纠纷，在我再三要求居民组长提供反映证据给我看时,结果没有任何村民反映的证据，只有被授意的当事人何某的一个请求，请求材料上的证人周某现与何某是长期雇工关系，曾在何某起诉我与王某1、丁某所签土地出租合同无效一案中出庭为何某作证，其证言不实未被法院采信，法院裁定何某撤诉。

2023年12月18日我向油溪镇政府提交了畜牧养殖设施用地申请，2024年2月6日，油溪镇政府作出《关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复》，称根据《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发（2021]93号）应当由村社进行初审:村社签署初审意见是此地块流转情况有争议，所以油溪镇政府不予办理我的备案申请。《重庆市规划和自然资源局、重庆市农业农村委员会关于进一步规范设施农业用地管理的通知》（渝规资规范（2020）8号）规定“设施农业经营者备齐相关资料后，向所在地乡镇人民政府提出备案申请。乡镇人民政府应在10个工作日内进行备案审查”，备案审查是乡镇人民政府的法定职责，并不是必须要求村社签署意见，我认为油溪镇政府制发的《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发〔2021〕93号）是不合法的，一并对该文件提出附带审查申请。

被申请人辩称：本机关因苏某修建备牧养殖场（农用设施）的地块与何某流转的某某周边地块存在争议不能办理备案。2002年，何某与某某社区某某居民小组签订土地流转协议，流转了该居民小组某某周边农户的部分土地实施退耕还林。2016年，苏某与该居民小组农户王某1、丁某等签订了土地流转协议，近年先后在丁、王二人出租地块上修建了养殖场、管理用房等设施。何某坚持认为是滕某指使其妻子苏某强占了自己2002年已流转的退耕还林地;而苏某认为自己从农户流转的土地是何某与村民小组签订流转土地协议之外的另外部分地块，不存在争议。双方对流转土地特别是用于修建养殖场和管理用房地块权属各执一词，导致双方产生矛盾纠纷。

在此期间，区法院先后分别对该纠纷地块进行了判决，均承认了双方流转合同的有效性，但并未明确清晰的四至界限，对纠纷地块的权属没有明确结论，《重庆市江津区人民法院民事判决书》（2020）渝0116民初5XXX号判决书判决原告王某2农村土地承包经营户与被告何某之间的农村土地承包经营权流转合同法律关系成立并有效，同年重庆市第五中级人民法院（2020）渝05民终XXX号判决书认定,原告蹇某农村土地承包经营户与被告何某之间的农村土地承包经营权流转合同法律关系成立并有效。《重庆市江津区人民法院民事判决书》（2021）渝0116民初2XXXX号与（2021）渝0116民初2XXXX号判决苏某与王某1丁某签订的《农村土地承包经营权出租合同》在2016年11月8日至2028年6月30日期间有效。

某某社区书记苏某，综治专干李某于2023年11月18日至2023年年11月21日，入户走访了解苏某修建养殖用房地块情况，结合原队长、群众实地指界情况，原队长、村书记均指认苏某现修建养殖用房地块在何某承包范围。群众刘某、王某1，均知晓苏某现修建养殖用房地块原承包给何某，曾某提出苏某现修建养殖用房地块在何某范围内，但其中有部分地块未包给何某。丁某明确表示，苏某现修建养殖用房地块，一直未包给何某，于 2016年包给苏某。现双方对该地块均各执一词，无法认定该地块承包经营权属。

因此根据（渝规资规范〔2020〕8号）文件规定，本机关做出流转地块存在争议暂不能办理备案。

经审理查明：2024年1月5日，申请人向被申请人提交《畜牧养殖设施用地申请》，申请书上载明企业全称为：重庆市江津区某某开发有限公司，社（组）意见栏意见载明“此地块流转情况有争议”，加盖有重庆市江津区油溪镇某某社区居民委员会某某居民小组印章，村（社区）意见栏载明“同意居民小组意见”并加盖重庆市江津区油溪镇某某社区居民委员会印章。2024年2月6日，重庆市江津区油溪镇人民政府作出案涉回复，载明：“根据《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发〔2021〕93号）文件要求......1月17日镇农业服务中心已电话回复您村社初审意见......”申请人不服该回复，于2024年2月21日向本机关申请行政复议。

重庆市江津区油溪镇人民政府于2024年3月1日作出《关于废止油溪府发〔2021〕93号文件的通知》，废止案涉文件。

以上事实有申请人提交的行政复议申请书、关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复、畜牧养殖设施用地申请等；被申请人提交的行政复议答复书、《重庆市江津区油溪镇人民政府关于废止油溪府发〔2021〕93号文件的通知》（油溪府发〔2024〕10号）、《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发〔2021〕93号）等证据证明。

本机关认为：《重庆市行政规范性文件管理办法》第二十条第一款第（一）项规定：“政府规范性文件，经起草单位审核机构合法性审核后，再送本级人民政府司法行政部门进行合法性审核”；第二十七条第一款规定：“规范性文件未经公开征求意见、合法性审核、集体审议决定的，制定机关不得公布施行。”本案中，《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发〔2021〕93号）明显属于涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，且在一定期限内反复适用的公文，属于《重庆市行政规范性文件管理办法》第三条规定的行政规范性文件，但该文件未送本级人民政府司法行政部门进行合法性审核，不符合行政规范性文件制定流程，行政复议中，被申请人已主动撤销改文件，本机关无须依据《中华人民共和国行政复议法》第五十九条责令被申请人予以纠正。

判定一个行政行为是否合法的要件主要包括以下几点：一是主体是否合法，主体合法是指做出行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义做出行政行为，并能独立承担法律责任。另外，主体合法除了要求行为主体必须是行政主体以外，还要求其行为必须在权限范围内，若行政主体的行为超出其权限范围，则其行为不合法。二是内容是否合法，即合法的行政行为要有确凿的证据证明，有充分的实施根据，行政机关作出的行政行为必须公正、合理，符合立法目的和立法精神。三是程序是否合法，程序正当是当代行政法的基本原则,遵守程序是行政行为合法的要求之一，行政机关作出行政行为时应当符合法定的步骤和顺序，否则即构成违法。

本案中，被申请人作出《关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复》，适用的依据系《重庆市江津区油溪镇人民政府关于进一步加强设施农业用地管理的通知》（油溪府发〔2021〕93号），在该规范性文件不合法的前提下，被申请人作出的《关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复》也属于违法行政行为，应予撤销。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（三）项之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的《关于重庆市江津区某某开发有限公司畜牧养殖设施用地申请的回复》。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。

重庆市江津区人民政府

2024年5月22日