行政复议决定书

江津府复〔2023〕160号

申请人：陈某。

委托代理人：向某，专职律师。

被申请人：重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队，住所地：重庆市江津区长城路260号。

法定代表人：付思全，职务：支队长。

申请人陈某不服被申请人重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队作出的《关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》申请行政复议，本机关于2023年11月20日予以受理，因案情复杂延长审理期限30日，现已审理终结。

申请人请求：重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队作出的《关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》，并对申请人提交的《关于刘某1于江津区德感街道XX社区XX大道卫生室诊疗后死亡的投诉》重新调查并作出答复。

申请人称：申请人与刘某1系夫妻关系，刘某1在位于重庆市江津区重庆某某责任有限公司上班，2023年9月8日刘某1在德感街道XX社区XX大道卫生室输液治疗，2023年9月9日，刘某1再次到卫生室进行治疗，2023年9月11日刘某1在单位宿舍死亡。申请人检查刘某1在德感街道XX社区XX大道卫生室的用药及治疗情况，发现该卫生室存在一系列诊疗不合规的地方，遂向重庆市江津区卫生局健康综合行政执法支队投诉。重庆市江津区卫生局健康综合行政执法支队于 2023 年 9 月 20 日做出《重庆市江津区卫生局健康综合行政执法支队关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》，申请人认为被申请人作出的该回复无事实及法律依据。

一、乡村医生刘某2不具备开具中药处方资质。按照《中华人民共和国中医药法》第十五条规定，从事中医医疗活动的人员应当依照 《中华人民共和国执业医师法》的规定，通过中医医师资格考试取得中医医师资格，并进行执业注册。

按照国家卫生健康委员会办公厅、国家中医药局《关于印发第一批国家重点监控合理用药药品目录（化药及生物制品）的通知》（国卫办医函〔2019〕558号）第三条规定: 对于中药，中医类别医师应当按照《中成药临床应用指导原则》《医院中药饮片管理规范》等，遵照中医临床基本的辨证施治原则开具中药处方。其他类别的医师，经过不少于1年系统学习中医药专业知识并考核合格后，遵照中医临床基本的辨证施治原则，可以开具中成药处方; 取得省级以上教育行政部门认可的中医、中西医结合、民族医医学专业学历或学位的，或者参加省级中医药主管部门认可的 2 年以上西医学习中医培训班（总学时数不少于 850 学时）并取得相应证书的，或者按照《传统医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》有关规定跟师学习中医满3 年并取得《传统医学师承出师证书》的，既可以开具中成药处方也可以开具中药饮片处方。

刘某2为德感街道XX社区XX大道卫生室执业人员，不具备中医医师资格，也没有经过专业知识学习并考核合格，刘某2开具中药处方不符合规定。被申请人调查后告知刘某2开具中药处方符合固规定明显不符合法规规定，应当重新调查并做出处理。

二、德感街道XX社区XX大道卫生室没有及时对刘某1进行转诊，被申请人对卫生室用药及治疗问题未做任何调查。

按照《乡村医生从业管理条例》第二十七条规定，乡村医生应当如实向患者或者其家属介绍病情,对超出一般医疗服务范围或者限于医疗条件和技术水平不能诊治的病人，应当及时转诊; 情况紧急不能转诊的，应当先行抢救并及时向有抢救条件的医疗卫生机构求助。刘某1在至德感街道XX社区XX大道卫生室进行诊疗时间告知医生刘某2其心脏不适，刘某2对超过卫生室医疗水平和技术水平不能诊治的病人仍旧对其进行治疗，违反了从业条例规定，被申请人对该情况未做任何调查。

三、被申请人对卫生室病历造假情形、用药处方问题调查不清也未做出任何处理。

刘某1 2023 年9月8日上午九点多前往卫生室输液，12 点左右完成输液，卫生室出具的西医处方笺显示时间为9月8日12:25:23,实际上 9月8 日并未出具处方，该处方为事后补开。同时，刘某1于9月9日再次到卫生室治疗，卫生室未重新开具处方，继续按照前一日处方拿药。处方笺出具的时间已经是刘某1完成治疗之后，处方笺作为医生用药的重要依据，应当制作在用药之前，即使因为卫生室医生刘某2使用电脑有困难，也应当先由卫生室工作人员开具电子处方笺，医生签字确认后进行用药,卫生室先用药再开具处方的做法明显不符合医疗规范。

同时，《处方管理办法》第六条明确规定了中药饮片处方的书写顺序、调剂、煎煮的方式书写要求等，该规定虽然没有明确指出一剂处方限定多少味中药饮片，但是明确规定了排列顺序，一张处方中不可能同时有数味君药、数味臣药、数味佐药、数味使药，避免滥用超剂量的大方，一般来说，每张中药饮片的处方都不宜超过16味药物，德感街道XX社区XX大道卫生室给刘某1开具的中药处方中，用药多达 22 味，其用药的规范性问题重庆市江津区卫生局健康综合行政执法支队也未做出查处。

四、刘某2仅持有《乡村医生执业证书》，并非执业医师，其在德感街道XX社区XX大道卫生室坐诊行医，构成非法行医。

按照《中华人民共和国医师法》规定，医师是指依法取得医师资格，经注册在医疗卫生机构中执业的专业医务人员，包括执业医师和执业助理医师，乡村医生不是医师。按照《乡村医生从业管理条例》相关规定，乡村医生经注册可以在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务，根据原卫生部相关批复：“村医疗卫生机构”是指向农村居民提供预防、保健和一般医疗服务的村卫生室(所、站)、村社区卫生服务站，属于非营利性医疗卫生机构。刘某2没有在其乡村医生执业证书的执业地点执业，其行医的诊所也不是村医疗卫生机构，属于非法行医，被申请人对刘某2执业合法性问题也未做任何处理。

综上，请求依法撤销重庆市江津区卫生局健康综合行政执法支队于 2023 年9月 20 日做出《重庆市江津区卫生局健康综合行政执法支队关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》，并请求复议机关本着实事求是，贯彻公正公平的原则作出复议结果。

被申请人称：

一、答辩人依法承担卫生健康综合行政执法有关信访、投诉举报受理、纠纷调解工作的行政职能

根据《中共重庆市江津区委机构编制委员会关于重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队机构编制事项的通知》(津委编发 〔2020〕6号) 文件“二、主要职责(八) 承担卫生健康综合行政执法有关信访投诉举报受理、纠纷调解工作”的规定，答辩人依法承担申请人针对卫生健康执法的投诉举报受理工作。根据《重庆市卫生健康委员会关于印发重庆市卫生健康执法监督投诉举报制度的通知》(渝卫发〔2019〕 37 号) 文件第十一条“各区县卫生健康行政部门及其监督执法机构负责本辖区投诉举报事项的办理和上报”的规定，答辩人具有法定职权对于江津区内的投诉举报事项进行办理。

二、答辩人对申请人的回复事实清楚、证据确凿

(一) 乡村医生刘某2是否具备开具中药处方的资质。

1. 乡村医生与执业助理医师、执业医师的区别在于乡村医生有特别法《乡村医生从业管理条例》进行管理，依据《乡村医生从业管理条例》第二条“本条例适用于尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。村医疗卫生机构中的执业医师或者执业助理医师，依照执业医师法的规定管理，不适用本条例。”的规定，刘某2的执业行为应该适用《乡村医生从业管理条例》，执业医师或者执业助理医师适用《中华人民共和国医师法》。

2. 乡村医生刘某2系重庆市卫生学校中西医结合专业毕业，所在的江津区德感街道XX社区卫生室持有《医疗机构执业许可证》。根据《村卫生室管理办法(试行)》第十五条 “ 村卫生室登记的诊疗科目为预防保健科、全科医疗科和中医科 (民族医学科)”的规定，江津区卫生健康委核准其诊疗科目有中医科。因此，乡村医生刘某2可以开具中成药处方和中药饮片处方。

3.国家与市区均大力支持村卫生室开展中医药服务。《中医药法》第十六条规定:有条件的村卫生室应当合理配备中医药专业技术人员，并运用和推广适宜的中医药技术方法。国家卫生计生委等部门印发的《村卫生室管理办法(试行)》第十一条规定:村卫生室应当提供与其功能相适应的中医药(民族医药)服务。国家发改委《“十四五”中医药发展规划》要求 : 80%以上的村卫生室能够提供中医药服务。国家中医药管理局《全国基层中医药工作先进单位评审细则》第9条要求: 40%以上的村卫生室配备中药饮片不少于 100 种，其他卫生室配备中成药不少于50 种:第12条要求:村卫生室中医处方(包括中药饮片、中成药和中医非药物疗法) 数占处方总数比例不低于30%。我区作为全国基层中医药工作先进单位，大力鼓励村卫生室开展中医药服务，按要求开具中成药处方和中药饮片处方。

4.申请人引用法律法规不适

申请人认为《中华人民共和国中医药法》第十五条 从事中医医疗活动的人员应当依照《中华人民共和国执业医师法》的规定，通过中医医师资格考试取得中医医师资格，并进行执业注册。该法是针对执业医师作出的规定，不适用于乡村医生。且《中华人民共和国执业医师法》已于2022年3月1日废止。

申请人认为乡村医生刘某2不符合国家卫生健康委等部门《关于印发第一批国家重点监控合理用药药品目录(化药及生物制品)的通知》规定，不符合开具中药处方的资质。该通知是对医师开具中药处方的规定，根据《医师法》规定，医师是执业医师和执业助理医师，因此该通知不适用于乡村医生。

(二) 对于申请人提出的病历和处方问题。

经调查: 刘某2由于年纪较大，不能熟练操作电脑，但医保等部门要求村卫生室处方需录入电脑，故刘某2接诊患者时均是手写处方笺后交王方序录入处方系统，待机打处方笺生成以后再由刘某2进行签字确认，因此机打处方时间可能延后，答辩人未发现该卫生室有病历造假行为。对于患者刘某1 2023 年9月9 日到德感街道XX社区XX大道卫生室就诊，乡村医生刘某2未填写门诊病历资料的行为，答辩人已依法立案查处。

《处方管理办法》虽然规定了中药饮片一般排列顺序，但并没有规定中药饮片处方的味数，且该办法适用对象是执业医师或执业助理医师，并不适用于乡村医生。

(三) 对于申请人提出的刘某2执业合法性问题

乡村医生刘某2持有《乡村医生执业证书》，其执业地点为:江津区德感街道XX社区。其执业持有《医疗机构执业许可证》，其副本机构名称为: 江津区德感街道XX社区XX大道卫生室分室;地址为: 江津区德感XX社区一期第一幢 1-5、6 号;执业人员为:刘某2。因此乡村医生刘某2在核准的村卫生室执业不属于非法行医。对于申请人提出的中医用药是否符合指征，中药注射剂剂量是否存在过量的问题，不属于答辩人的职能范围;丹参和血塞通在二级以上医疗机构使用是医保目录的要求，不属于答辩人的职权范围。

答辩人作出的《重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》，符合法定职能，事实清楚、证据确凿、程序合法，请求复议机关依法维持答辩人的回复。

经审理查明：2023年9月13日，申请人向重庆市江津区卫生健康委员会递交《关于刘某1于江津区德感街道XX社区XX大道卫生室诊疗后死亡的投诉》，被申请人于2023年9月14日，指派医疗卫生执法一、三大队协同调查核实查处，并于2023年9月20日对江津区德感街道XX社区卫生室立案调查，同日，被申请人作出《重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》并向申请人送达，申请人不服该回复，于2023年11月20日向本机关申请行政复议。

另查明，江津区德感街道XX社区卫生室的医疗机构类别为村卫生室，诊疗科目包含预防保健科、全科医疗科、内科和中医科，XX大道卫生室系该卫生室的分室，刘某2持有乡村医生执业资格证。

以上事实有申请人提交的行政复议申请书、《重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》等；被申请人提交的《关于刘某1于德感街道XX社区大道卫生室诊疗后死亡的投诉》、江津区卫生健康执法监督投诉举报处理表、案件受理记录、立案报告、医疗机构执业许可证、乡村医生执业证、中药处方笺、电子处方管理系统查询截图、询问笔录等证据证明。

本机关认为：本案的争议焦点有二：一是申请人的行政复议申请是否属于行政复议受案范围；二是被申请人作出的行政行为是否合法。

关于申请人的行政复议申请是否属于行政复议受案范围的问题。“投诉”与“举报”常被混用，但二者在行政法概念上有明显区别。法律法规倾向于认为，举报是出于维护公共利益的目的，上报违法失职行为，举报人可以是任何组织或个人；而投诉是与被投诉事项有关的个人或组织，为了维护自身利益而采取的措施。为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，应当属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（二）项规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，申请人配偶系该重庆市江津区德感街道XX社区卫生室患者，在该卫生室医治后死亡，申请人认为其配偶治疗期间卫生室存在违法行为，要求依法查处其所反映事项。申请人反映的违法行为涉及病例造假、处方资质等事项，直接关乎其配偶的治疗体验，属于维护自身权益的范畴，故其反映的事项应当被认定为投诉，属于行政复议受案范围。

关于被申请人作出的行政行为是否合法的问题。《医疗机构管理条例》第二条规定：“本条例适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。”第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《乡村医生从业管理条例》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门负责本行政区域内乡村医生的管理工作。”本案中，申请人向重庆市江津区卫生健康委员会投诉的事项共有三项，一是江津区德感街道XX社区卫生室存在病例造假情况；二是案涉医生刘某2不具备中药处方资质；三是未经诊疗不当用药的问题，其中案涉卫生室的机构类别属于村卫生室，属于《医疗机构管理条例》规定的医疗机构，刘某2属于乡村医生，均属于重庆市江津区卫生行政主管部门的法定职责范畴。

根据《中共重庆市江津区委机构编制委员会关于重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队机构编制事项的通知》（津委编发 〔2020〕6号）规定，《重庆市卫生健康委员会关于印发重庆市卫生健康执法监督投诉举报制度的通知》（渝卫发〔2019〕37号）第十三条第一款第（四）项第1目规定：“卫生健康监督执法机构对投诉举报线索进行调查核实后，应在规定时限内将办理结果报送卫生健康行政部门，卫生健康行政部门以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外”。由以上规定可知，被申请人系卫生健康系统的综合行政执法机构，并非卫生健康行政主管部门，其仅有受理调查投诉事项的职权，并无以自己名义对外作出投诉回复的法定职权。本案中，被申请人以自己的名义作出投诉回复，属于超越职权。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（四）项第之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的《重庆市江津区卫生健康综合行政执法支队关于陈某投诉德感街道XX社区XX大道卫生室有关问题的回复》。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市江津区人民政府

2024年1月24日